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模式构想

    根据社区服务业的服务对象、服务内容以及服务的最终目的等方面的差异,我们可以把社区服务业分为事业和产业这两大块,并分别构筑其未来不同的运作模式。

    社区服务事业运作模式构想

    社区服务事业的发展应该重点体现出公益性特点,注重社会效益。据此,社区服务事业的运作模式应该是:政府主导,事业管理,非盈利运作。

    政府在社区服务事业发展中的主导作用主要应体现在以下几个方面:①规划控制,即政府统一制定本地区社区服务事业发展规划,使社区服务事业发展与本地区社会事业发展同步,社区服务设施的建设与城区建设和改造相协调,社区服务项目的设置与本地居民的需求相适应;②财力支持,即社区服务事业的发展应该以政府的财政投入为主,社会集资为辅;而政府的投入重点放在两方面,一是民政福利支出,二是社区服务基础设施建设;③政策引导,即通过制定各种政策,引导和鼓励社区下岗职工围绕社区服务业进行各种非正规就业;同时,组织社区居民开展各种居民互助和公益活动,包括自愿者队伍的建设。

    所谓事业管理,非盈利运作,就是说社区服务事业发展在发挥政府主导作用的同时,还应该政事分开,实现社区服务事业由过去的政府主办向今后的政府主管转变。具体做法可借鉴国外扶持非盈利组织的一些经验,探索适合我国国情的公办民营、民办公助、股份制和合作制等运作方式。可以设想把现有的区、街两级社区服务中心作为事业法人单位转为经济社团组织或非盈利机构,通过竞标方式向政府争取社区服务项目,而政府有关主管部门则负责项目的督察、评估。

    要保证上述社区服务事业运作模式的顺利实施,必须有切实可行的保障机制。最主要有两个方面,即财力机制和协调机制。

    ──财力机制。社区服务事业发展面临的最大问题便是资金保障问题,如何建立稳定充足的资金供给机制是保持社区服务业持续发展的关键。笔者认为,应当以公共财政收入为资金来源,“取之于民,用之于民”。具体措施包括:①将社区服务事业发展经费纳入政府财政预算,确保资金落实;②以发行福利彩票等方式筹集福利基金,专项用于社会福利事业;③费转税:即各种与居民住房、社区生活有关的社区服务性收费,如物业管理费、小区卫生费等,转而采用税收的形式交纳,以这笔税收为基础,建立社区发展专项基金。鉴于这项措施涉及财税制度改革,当前可采取统筹各种社区服务性收费的方式进行过渡;④积极鼓励社会各界兴办和资助社会福利事业,允许其适当盈利,给予必要的优惠政策,如简化手续、税收减免等。

    ──协调机制。由于社区服务事业涉及面广,包括福利救济、就业安置、甚至税收管理,需要建立一个具有综合协调、组织能力的领导协调机构。具体做法是:建立区社区服务协调委员会,区政府分管领导兼任协调委员会主任,该委员会的常设办公机构应设在对应的民政部门。具体职责分工如下:①负责各部门总体调动、协调和重大活动的决策;②负责制定区社区服务发展规划,协调、督促各有关部门履行职责;③负责本辖区社区服务的管理、监督和有关事项的审批;④指导街道社区服务工作,做好管理、监督工作。

    社区服务产业运作模式构想

    社区服务产业属于第三产业范畴,是社区经济的重要组成部分;同时,社区服务产业的发展主要以经济效益为主。据此,笔者认为,社区服务产业的运作模式是:政府扶持,市场运作,行业管理。

    政府扶持,主要是指政策上的扶持和财力支持。社区服务产业作为第三产业的一个组成部分,政府应该将其发展纳入第三产业发展规划,并在产业政策上给予一定倾斜;同时,由于产业化发展目前还处于起动阶段,客观上需要政府的扶持,特别是在启动资金上应该有一个稳定可靠的保障机制。具体设想是建立社区服务产业发展基金,运用基金贷款支持和政策上的扶持,推动社区服务产业的健康发展。

    所谓行业管理,就是说社区服务产业作为社区经济的一个组成部分,必须纳入社区经济管理口子进行统一行业管理。这一方面可以把社区服务产业有机地融入到社区经济的发展轨道,有利于社区服务产业的规范化发展;另一方面也可以把并不擅长经济管理的民政部门从目前具体的社区服务产业经营活动中摆脱出来,更好地实现对社区服务产业的宏观政策指导。考虑到目前的实际情况,社区经济在很大程度上被街道经济所代替。因而,从当前实际出发,可将社区服务产业暂时归口街道经济统管,把社区服务产业实体挂靠街道工贸公司管理。但从长远观点看,街道经济走向社区经济是必然趋势。因此,实施与市场经济接轨的统一、规范的行业管理模式,仍然是一种理想和最终的选择。建议在将来适当的时候,成立一个专门的社区服务产业行业协会,充分发挥行业协会作为市场中介组织的作用,对社区服务产业发展进行有效管理和正确引导,真正做到政企分开。

    对策思路

    1、组织培育

    社区服务组织的类型可以从不同的角度进行分类,但从我国的国情出发,按照社区服务供给者的利益关系,把社区服务组织分为盈利性组织和非盈利性组织比较有实践指导意义。我国城市社区服务要走产业化发展道路,一方面必须积极培育一些盈利性的社区服务组织或实体,另一方面还必须鼓励这些服务组织或实体跳出传统的街道经济和居住型社区服务的框框,积极到社会上寻找商机,全方位开拓市场。应该说,这种根植于社区,但又不完全局限于传统社区服务领域的多角化市场经营模式,在我国政府投入水平有限,社区物质基础较弱的情况下,有其必要性和合理性。

    与盈利性组织不同,非盈利组织应该在一些公益性社区服务领域发挥主导作用。在我国,非盈利组织的发育并参与社区服务领域目前还处于起步阶段,而在西方一些发达国家,非盈利组织却是20多年发展得最快的一种社区组织形式,并在社区服务领域内发挥着越来越重要的作用。这方面,美国许多城市的社区发展公司具有很多可供借鉴的地方。社区发展公司是介于市场与政府之间的一种非盈利性组织,它以社区为依托,以向社区内中低收入者提供住房为主要职能,主要从事住房建设、住宅维修、供暖、公共住宅区管理以及买房、租房的咨询业务等。许多社区发展公司还发起并参与了社区就业和经济发展计划。社区发展公司的经营具有法律保障,美国国内收入法和各州法律均明确地将它列为济贫性公司,因而可享受免税待遇。社区发展公司的资金来源主要包括3部分:一是各级政府提供的款项;二是一些私人慈善基金会提供的资金;三是银行、公司和私人捐款及少数非盈利机构收取的成员资格费。社区发展公司以董事会为最高机构,一般由居民代表、社区组织代表、政府官员、捐款者、地方银行、工商企业、专家和宗教领袖等组成。

    2、企业参与

    企业积极参与社区发展和管理,是国外许多国家和地区城市社区发展的一个重要因素。在一些国家,从商业的角度看,认为企业进行社区投资在今天来说是一条正确的途径和可持续发展的方式,因为它使慈善收益和商业利益得到平衡,对企业在社区中的形象也很有好处。以社区发展公司为例,在美国,社区发展公司得到越来越多的其他组织的支持,包括企业财团和地方创议支持公司等,都向社区发展公司提供技术和金融方面的指导与帮助,并着力于与社区建立一种长期的战略伙伴关系,培育社区自身的发展能力。

    从我国目前的实际情况看,“抓大放小”已经成为城市企业改革的一个重要工作思路。在“抓大放小”过程中,街道经济也正处在一个关键的转型时期。实践证明,从街道经济走向社区经济是一个必然的发展趋势,而社区服务作为社区经济的一个重要组成部分,必将在今后街道经济转型过程中发挥举足轻重的作用。因此,应该制定各种优惠政策鼓励当前街道经济中的一些小企业向社区服务业的转化,积极参与社区经济建设,从而探索一条具有中国特色的企业参与社区发展的新路子。

    3、统筹规划

    目前,我国城市社区服务业发展存在的一个突出问题,就是条块之间、块块之间的行政分割。以社区服务设施的配置为例,基本上都是按照居委会作为最基本的行政单元进行配置的,但由于居委会之间存在着较大的规模差异,这就很容易造成社区服务设施配置上的不合理和资源浪费现象。如果我们能够尝试突破单个居委会,对社区服务组织包括服务设施的设置进行统筹规划,那么对优化我国城市社区服务资源,提高服务效益将大有裨益。此外,在一些经营性社区服务领域的市场开拓方面,也应该打破行政分割,以现有条块职能分工为基础,统筹协调各方利益,提倡条块、块块之间联合发展社区服务业,从而推动我国城市社区服务的产业化经营逐步走上规模经济发展轨道。

    4、依法管理

    依法管理是社区服务业在市场经济条件下健康发展的客观要求。一方面,我们要尽量加快当前我国城市社区服务业的行业立法工作,使社区服务业的发展有法可依,并有效地协调包括政府、业主、企业、从业人员等在内的各方利益;另一方面,还要尽快制定或完善有关社区服务业发展的行业规范实施细则,加强宣传,严格执法。只有从根本上提高我国城市社区服务业的依法管理水平,城市社区服务业才能够获得健康、稳定和可持续性的发展。

 

 
 
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